赵晨：地缘政治变局下欧洲政治共同体的缘起、功能与困境

摘要：欧洲政治共同体是欧洲政治精英应对地缘政治变局的构想和设计，因20世纪50年代解决德国问题而萌芽，历经20世纪80年代末的欧洲邦联设想，直至2022年因应对乌克兰危机而变为现实。欧洲政治共同体的主要功能是团结欧洲国家以排挤俄罗斯、安抚期待加入欧盟的候选国和推动欧

内容提要

欧洲政治共同体是欧洲政治精英应对地缘政治变局的构想和设计，因20世纪50年代解决德国问题而萌芽，历经20世纪80年代末的欧洲邦联设想，直至2022年因应对乌克兰危机而变为现实。欧洲政治共同体的主要功能是团结欧洲国家以排挤俄罗斯、安抚期待加入欧盟的候选国和推动欧洲内部问题协商解决。但欧洲政治共同体因无法提供有效解决乌克兰危机的方案、无法解决内部矛盾以团结欧洲，以及受美国及北约影响而战略自主受限，难以成为塑造欧洲地区秩序的决定性力量。

文章原载于《当代世界》2025年第9期，注释略

地缘政治竞争曾给欧洲带来深重灾难。二战结束后，西欧开启以建设欧盟为方向的制度性一体化进程，希望借此消弭欧洲内部的地缘政治矛盾、应对外来威胁并对外推广自身价值观以增强周边国家对欧盟的认同。2022年10月，欧洲政治共同体这一长期停留在概念阶段的地区机制变为现实，成为欧盟特别是西欧国家影响全欧洲乃至欧亚地区的新平台。欧洲政治共同体在政治层面涵盖的欧洲国家最多，可被视为最广泛意义上代表欧洲的峰会型机制，但其制度化水平低（不设秘书处、没有官方会议预算）、“非正式”（不签订有约束力的协议）且峰会不发表联合公报，这意味着其并非具有超国家性质的欧盟式紧密型组织，而是“多速欧洲”进程中位居“慢速”行列的“松散型”组织，是欧洲为紧急应对乌克兰危机等重大地缘政治事件的“急就章”。欧洲政治共同体的诞生和演进与欧洲地缘政治变局息息相关，其发展面临的诸多困难也同样来自各类影响和塑造欧洲的地缘政治因素。

欧洲政治共同体的缘起

欧洲是两次世界大战的主战场，地缘政治是长期困扰欧洲地区的安全难题。二战结束后欧洲虽然开启了以经济合作促进政治合作、推动地区一体化的进程，但基于威斯特伐利亚体系和维也纳体系的历史经验，在地缘政治形势紧张的历史阶段，欧洲大国领导人习惯性产生建设类似欧洲政治共同体的机制来应对难题的想法。成立政府间层面的地区组织——欧洲政治共同体，是西欧政治精英在20世纪50年代、80年代和近期分别应对德国问题、苏联问题和乌克兰危机时的方案。

一、欧洲政治共同体的萌芽：以联邦制共同体解决德国问题

德国位于欧洲中部，拥有欧洲最多的人口、最强大的工业实力，民众拥有严明的纪律意识。随着冷战爆发，为了对抗苏联，美国于20世纪50年代向法国施压，要求允许联邦德国重新武装。但德国是两次世界大战的策源国，其邻国对于德国军国主义可能再次复活心存疑虑。1950年，时任法国外长舒曼发表《舒曼宣言》，强调法国和德国需要建立一个超国家机构，统一管理煤炭和钢铁这两种战争物资，并向欧洲开放。由此，欧洲联盟的前身——欧洲煤钢共同体诞生，初始成员国包括法国、德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六国。

与欧洲煤钢共同体并行的是防务和政治领域的一体化项目。1950年，时任法国总理普列文提出建设包含“欧洲军”、欧洲国防部长等在内的欧洲防务共同体计划，将联邦德国军队纳入“欧洲军”，把重新武装的德国“装入”欧洲的“袋子”。1952年5月，欧洲煤钢共同体领导人签署《欧洲防务共同体条约》。为了在政治上保证“欧洲军”具有合法性，同年7月，六国政府委托欧洲煤钢共同体大会组成行动委员会和宪政委员会，筹建未来的欧洲政治共同体。两院制议会、执行理事会等超国家政治共同体机构设置方案逐渐浮出水面。但由于各国政府担心欧洲层面的议会权力过大，再加上国内民族主义反弹，1954年法国国民议会以“损害国家主权”为由，否决《欧洲防务共同体条约》，建设具有联邦制色彩的欧洲政治共同体的设想也遭遇挫折。

二、超越欧盟来组织欧洲：以“欧洲邦联”接纳苏联

20世纪50年代建设欧洲政治共同体的尝试除了“把德国拴在欧洲”之外，也有协同抗衡苏联的目的。但冷战期间，西欧在防务领域同苏联的对抗主要是在美国领导的北约框架内采取集体行动，欧洲的自主性主要体现在1955年成立的西欧联盟和1975年由欧洲安全与合作会议（简称“欧安会”）发展而来的欧洲安全与合作组织（OSCE），前者负责协调西欧国家之间的防务政策和军工生产，后者则是以预防冲突为首要目的的泛欧安全信任机制。欧安会将苏联和东欧国家包含在内，但美国并未参与其中。

在1989年柏林墙倒塌、冷战即将结束之际，时任法国总统弗朗索瓦·密特朗提议建立欧洲邦联（European Confederation），旨在“将欧洲大陆的所有国家团结成一个促进和平与安全的共同和永久组织”。密特朗倡议来源于法国外交史上联合俄罗斯制衡德国的地缘政治战略，该战略主张不孤立苏联，同时寻求借此分散德国和欧共体的影响力，但遭到美国、德国和捷克等国反对。尽管建立欧洲邦联的设想以失败告终，但其成为法国总统马克龙复兴欧洲政治共同体理念的思想源头。2022年5月9日，马克龙在欧洲未来大会闭幕式演讲中指出：欧洲邦联的想法实际上提出了一个正确的问题，即如何从政治角度、在比欧盟更广泛的范围内协调欧洲国家立场。

三、欧洲政治共同体定型定性：团结欧洲应对乌克兰危机

苏联解体后，北约和欧盟不断东扩，挤压俄罗斯的战略空间，终于在乌克兰问题上引发俄罗斯剧烈反击。2022年2月24日，乌克兰危机爆发，欧盟及英国等西欧国家不得不面对二战结束后欧洲地域爆发的最大一场地缘热战。乌克兰危机成为欧洲重新“唤醒”欧洲政治共同体的直接动因。

2022年5月，欧盟德洛尔研究所主席、意大利前总理莱塔提议成立一个由欧盟成员国和入盟候选国组成的欧洲联邦，以应对乌克兰危机带来的国际格局之变。随后，马克龙在斯特拉斯堡欧洲议会举行的欧洲未来大会闭幕式上称，“面对新的地缘政治情景，我们极有必要找到一条不会削弱欧盟内部紧密性，却能促进欧洲团结和稳定的新路”，“回答这个问题是我们的历史责任”。在他看来，这个答案就是创建欧洲政治共同体。马克龙认为，欧洲政治共同体可扩大欧洲影响力，扭转欧洲在国际问题上的被动局面。该提议得到时任德国总理朔尔茨、时任比利时首相德克罗等大多数欧洲国家领导人的支持。2022年10月，第一届欧洲政治共同体峰会在捷克首都布拉格召开。从1952年到2022年，经历70年的思想探索，欧洲政治共同体终于从设想基本变成现实。

定型后的欧洲政治共同体抹去了20世纪50年代和80年代设想中的“联邦”和“邦联”性质，可被定性为类似七国集团的政府间国际组织，以举行领导人峰会为主要形式；在成员范围上则超出了欧盟，将入盟候选国和有意加入欧盟的欧洲国家囊括在内，但很明确地将俄罗斯、白俄罗斯排除在外，彰显出明显的地缘政治属性。

2025年5月16日，阿尔巴尼亚首都地拉那，第六届欧洲政治共同体领导人会议举行。（zuma/IC photo）

欧洲政治共同体的功能

欧洲政治共同体没有常设秘书处，其主要活动是每年举行两次峰会，分别由欧洲的非欧盟国家和欧盟成员国主持召开。回顾过去6届峰会，欧洲政治共同体的主要议题以地缘政治为主，兼顾经济发展和社会问题。例如，2025年欧洲政治共同体地拉那峰会就分别围绕乌克兰危机、竞争力与经济安全、流动性挑战与青年赋权举行了3场高级别圆桌会议，乌克兰危机显然是核心议题。欧洲政治共同体的倡议者法国总统马克龙和主导机构欧盟，期待欧洲政治共同体成为展现西欧国家和欧盟“规范性力量”的平台，发挥在全欧范围内排挤俄罗斯、安抚期待入盟国，以及为欧洲内部外交争端提供多边解决场所三重功能。

第一，团结邻国，排挤俄罗斯。这是欧洲政治共同体成立的地缘政治动因。密特朗提出的欧洲邦联设想囊括俄罗斯，但现实版的欧洲政治共同体则坚决将俄罗斯排除在外。欧盟委员会主席冯德莱恩在地拉那峰会上表示，“我们正在经历历史性变化”，地缘政治正在回归，“我们过去享有的世界秩序已经失序”，但是“今天欧洲已经觉醒，高度清醒”，“当俄罗斯离开欧洲的时候，欧洲政治共同体正在团结起来捍卫我们这块大陆上的和平”。她指出，俄罗斯在政治上已不是欧洲国家，并寻求把欧洲政治共同体打造成为欧盟拉拢其他欧洲国家同俄罗斯划清界限、“开除”俄罗斯欧洲“洲籍”的工具性机制。

在美国不时发出“停止援助乌克兰”声音的背景下，欧盟和英国等西北欧国家决定继续给予乌克兰军事援助并对俄罗斯施加经济压力，从而确保“俄罗斯不能赢”和“乌克兰不能输”，他们充分利用欧洲政治共同体这一机制向位于欧洲东部的未入盟邻国进行“宣讲”和“宣示”。冯德莱恩在地拉那峰会上表示，欧盟将继续对俄罗斯能源实施制裁，包括禁用北溪1号和北溪2号天然气管道、加大对运输俄罗斯石油的“影子船队”的打击力度、调低从俄罗斯进口原油的价格下限等，同时对俄罗斯金融部门实施更多制裁。在此次峰会上，欧盟和欧洲多国表达了对乌克兰的全方位支持，欧盟领导人科斯塔和冯德莱恩以及德国总理默茨、法国总统马克龙、英国首相斯塔默、波兰总理图斯克、丹麦首相弗雷泽里克森和瑞典首相克里斯特松等欧洲多国领导人分别与乌克兰总统泽连斯基举行双边会晤，讨论加大对乌克兰军事援助和对俄罗斯施压力度等问题。

第二，安抚期待加入欧盟的欧洲国家。欧洲政治共同体是欧盟扩展和深化外部伙伴关系、输出欧盟理念和凝聚周边国家对欧洲认同的“地缘政治俱乐部”。除欧盟27个成员国外，参加欧洲政治共同体峰会的国家和地区还包括3个欧洲经济区国家（挪威、冰岛、列支敦士登），6个西巴尔干国家和地区（阿尔巴尼亚、波黑、黑山、北马其顿、塞尔维亚、科索沃），5个欧盟东部伙伴国家（格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚、乌克兰和摩尔多瓦）以及瑞士、英国、土耳其、安道尔等国。西巴尔干国家和欧盟东部伙伴国都有申请加入欧盟的强烈意愿，但迫于经济压力（这些人均GDP低于欧盟平均水平的国家一旦加入，将加重西欧发达国家的经济负担），以及欧盟过度扩张带来的决策低效等问题，法国等欧盟老成员国对欧盟继续东扩非常犹豫。以欧洲政治共同体的形式给予这些国家另一种“欧洲身份”，在不付出实际经济成本和决策成本的情况下满足这些国家对欧盟的“向往”、巩固他们对欧盟的认同，是欧盟的策略性设计。

非欧盟成员的欧洲国家对欧盟的这种替代性制度安排并不满意，尽管这些国家的领导人参加欧洲政治共同体峰会，却对欧盟严格的入盟资格及老成员国的态度抱怨连连，并不满足于欧盟以外的欧洲政治认同。例如，据媒体广泛报道，地拉那峰会上出现了土耳其总理埃尔多安以右手拇指和食指扣住法国总统马克龙中指的奇特“握手”场景，这一小插曲暗示并非所有欧洲政治共同体国家都赞同法国和欧盟的立场与意见。土耳其虽然早在1999年便已获得候选国资格，但其入盟之路似乎越走越长。

第三，促进欧洲内部问题协商解决。欧洲政治共同体峰会汇聚了欧洲各国领导人参会，除了正式的大会之外，这些国家领导人可借此机会举行双边和小多边的边会，充分交流磋商彼此关切的重要问题。

例如，“脱欧”后的英国将欧洲政治共同体视作重启和加强与欧盟关系的重要平台。2022年在捷克首都布拉格举行的欧洲政治共同体峰会上，英国与8个欧盟成员国及挪威曾一起重启“北海能源合作”（NSEC），共同支持沿海地区发展可再生能源。时任英国首相特拉斯也在之前的欧洲政治共同体会议上承诺英国要重返欧盟的“永久结构性合作”（PESCO）防务协议。2025年欧洲政治共同体地拉那峰会在欧盟—英国峰会召开前一周举行，英国首相斯塔默借此机会与欧盟领导人举行“最后一刻的会谈”，敲定双方围绕渔业、青年流动、学生准入和农产品贸易协议中的最后细节，确定欧盟—英国峰会最终公报的内容。

欧洲政治共同体边会在调解小型地区争端方面能够发挥一定作用。在2022年欧洲政治共同体布拉格峰会上，时任欧洲理事会主席米歇尔和法国总统马克龙与阿塞拜疆和亚美尼亚两国领导人会晤，促成两国达成关于纳戈尔诺—卡拉巴赫和平协议的共识，欧盟对外行动署向亚美尼亚边境一侧派遣40名观察员。在2023年欧洲政治共同体摩尔多瓦峰会上，法国、德国和欧盟尝试为塞尔维亚和科索沃之间的紧张局势降温。在2025年欧洲政治共同体地拉那峰会上，法国、德国、意大利、波兰、罗马尼亚和欧盟领导人会见摩尔多瓦总统，赞赏摩尔多瓦将加入欧盟写入其宪法，支持其民主化和欧洲化进程。同时，欧盟领导人会见亚美尼亚和阿塞拜疆两国领导人，祝贺双方完成和平协议谈判，表态欧盟将投资该地区的互联互通事业，促进地区团结并促使双方向欧盟靠拢。

2025年2月13日，北约“坚定飞镖-2025”军事演习在保加利亚、罗马尼亚和希腊三国进行，共有包括希腊、保加利亚、法国、西班牙等9国约1万名军事人员参演。（epa/IC photo）

欧洲政治共同体面临的困境

在乌克兰危机等地缘政治事件影响下，欧洲政治共同体应运而生。然而，本应承担重塑欧洲安全秩序、化解欧盟与俄罗斯矛盾重任的欧洲政治共同体，却因无法结束乌克兰危机、无法解决内部矛盾以团结欧洲，以及无法摆脱美国控制实现战略自主，而可能演变成形式大于内容的“低机制化”组织和“清谈馆”式平台。

第一，无法为乌克兰危机提供有效解决方案，在一定程度上加剧欧洲安全困境。解决乌克兰危机是欧洲政治共同体成立的重要初衷之一，但从目前的情况来看，该组织在这一问题上并未取得任何实质性进展，甚至在一定程度上加剧了欧洲的安全困境。欧洲政治共同体并非一个具有超国家性质的机构，其决策机制主要基于成员国之间的协商一致，缺乏强制力和执行力。结束乌克兰危机，需要从军事、经济、外交等多方面入手，而这些方面均需要相应资源作支撑，无论是军队、资金还是外交影响力显然都是欧洲政治共同体所不具备的。从欧洲政治共同体的多次峰会来看，欧盟和欧洲大国只是将该组织视为孤立俄罗斯的外交工具。

完全排挤俄罗斯和白俄罗斯的做法，进一步激化了欧俄矛盾。尽管匈牙利、斯洛伐克等少数欧盟成员国不主张对俄制裁，但欧盟及英法德等欧洲大国依然坚持“无论多久，都会向乌克兰及其人民提供坚定的政治、金融、经济、人道主义、军事和外交支持”。对欧盟和欧洲主要大国而言，未来将以何种方式与俄罗斯共处是结束乌克兰危机必须面对的问题，但他们显然缺乏周全考虑，只是一味地排斥俄罗斯。这就决定了欧洲政治共同体难以演化成理性讨论结束乌克兰危机的平台，更不可能给出一个综合、全面、均衡且具备可行性的“欧洲安全方案”。

2025年7月29日，顿涅茨克地区，乌克兰士兵操作无人机。（epa/IC photo）

第二，难以解决内部矛盾，无法实现真正的欧洲团结。团结欧洲各国并形成统一的行动合力，是欧洲政治共同体实现其使命的重要前提。面对地缘政治竞争加剧、周边安全局势恶化和能源危机，欧洲主要大国和欧盟期待以欧洲政治共同体这一形式塑造非欧盟国家的“欧洲意识”，但又不愿投入资源和提供国际公共产品。长期来看，只尚空谈的做法难免使欧洲政治共同体吸引力和凝聚力下降，其所提出的议题会逐步沦为空洞的“修辞”。同时，欧盟选择性对待欧洲政治共同体中非欧盟国家的入盟申请，也给欧洲政治共同体带来一系列内部问题。例如，2022年乌克兰和摩尔多瓦递交入盟申请，欧盟出于地缘政治考虑启动快速通道，2024年6月开启与这两个国家的入盟谈判，此举立即引发阿尔巴尼亚、北马其顿等早已提交申请却未得到欧盟回应的国家不满。

塞尔维亚、匈牙利和斯洛伐克等东欧国家虽然参加欧洲政治共同体，但并不赞同欧盟不同俄罗斯接触的政策。在2025年欧洲政治共同体地拉那峰会期间，塞尔维亚总统武契奇和斯洛伐克总理菲佐就因参加俄罗斯纪念卫国战争胜利80周年阅兵式而遭到非议，欧盟外交与安全事务高级代表卡拉斯甚至在会上公开责难武契奇。匈牙利和斯洛伐克等国高度依赖俄罗斯原油（匈牙利超60%的进口原油来自俄罗斯），且其炼油设施多为俄式标准，短期内难以切换供应源，两国虽基于政治考虑不得不在对俄能源制裁问题上支持欧盟立场，但多次以“损害本国经济”为由要求取得进口俄罗斯能源的豁免权，与德国、奥地利等国的“渐进脱钩”主张形成隐性对立。

第三，欧洲政治共同体难以成为欧洲真正实现战略自主的平台。作为一个新设立、以地缘政治为核心议题的组织，欧洲政治共同体能够每年召开两次首脑峰会，这似乎表明欧洲各国在安全领域出现了“觉醒”和“抱团取暖”的倾向。然而，美国虽不在欧洲政治共同体之内，却可通过其北约代理人向欧洲领导人施加压力，贯彻自己的意图并影响欧洲的决策。比如在欧洲政治共同体地拉那峰会上，北约秘书长吕特就正式向北约内的欧洲成员国提出到2032年将国防开支增加到占GDP5%的要求。在地缘政治问题上，法国等具有自主意识的欧洲大国虽然强调“战略觉醒”，期待中止对美战略依赖，但欧盟各成员国对此的“觉悟”深浅不一，而在欧洲政治共同体机制内，未入盟的欧洲国家尽管对欧盟抱有一定期待，但在安全保障问题上尚未摆脱对美国及其领导的北约的依赖。

此外，欧盟和欧洲大国虽然希望通过欧洲政治共同体协调对俄立场，组建“志愿者联盟”向乌克兰部署以欧洲国家军队为主体的部队作为“安全保障”，但意大利、希腊、西班牙等国明确反对。在内部意见不一致的情况下，欧洲显然并不具备独立组建这支部队的能力。缺少美国在指挥控制系统、情报、监视等方面的支援，这支部队将形同虚设，甚至可能变成乌克兰“拴住欧洲”的“人质”。法国盘算利用欧洲政治共同体和“志愿者联盟”介入乌克兰问题以提升自身的威望和影响力，英国则盘算利用这两个平台加强因“脱欧”而弱化的与欧盟和欧洲大国之间的联系，但是欧洲大国的战略考量难以获得欧洲小国特别是东欧国家的普遍支持，这会影响欧洲政治共同体在提升欧洲战略自主上的效能。

结语

乌克兰危机的爆发成为欧洲政治共同体从构想走向现实的关键催化剂。在此背景下，欧洲政治共同体应运而生并被赋予更大使命，具体体现在三个方面：一是通过对俄罗斯的政治与外交排挤来强化欧洲国家的集体立场；二是通过吸纳巴尔干等地区的欧盟候选国来维持其对欧洲一体化的向心力；三是为欧盟成员国与非成员国提供磋商机制以协调彼此在能源安全、移民政策等内部议题上的立场。然而，这一机制自诞生起便面临难以突破的结构性局限，直接导致欧洲政治共同体在解决重大地缘政治矛盾时力不从心。未来，如果欧盟等主要参与方和协调方不能阻止外部干预，化解内部结构性矛盾，欧洲政治共同体恐将长期停留在“象征性协调” 层面，难以成为塑造欧洲地区秩序的决定性力量。

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