欧洲理事会在欧盟扩员中的角色与作用

摘要：来源：Schramm, Lucas, "Navigating Widening and Deepening: the European Council, Geopolitical Motives, and Union Enlargement,"Journal

欧洲理事会在欧盟扩员中的角色与作用

作者：Lucas Schramm，德国慕尼黑大学政治学研究所讲师、研究员，研究方向为欧洲一体化与欧盟政治。

来源：Schramm, Lucas, "Navigating Widening and Deepening: the European Council, Geopolitical Motives, and Union Enlargement,"Journal of European Integration, Vol. 47, No. 1, 2025 pp. 1–22.

导读

2023年12月14日-15日，欧洲理事会峰会就乌克兰与摩尔多瓦入盟展开了谈判讨论。乌克兰入盟谈判是一项令人惊讶的决定，因为尽管乌克兰多年来一直寻求密切与欧盟关系，但欧盟成员国普遍表露的“扩员疲劳症”以及对乌克兰本身入盟的不满延缓了这一进程。然而，俄乌冲突的爆发却使这一现象有所改变。欧盟为什么要

要迈向新一轮扩张？这可能会产生什么影响？本文分析了欧洲理事会在欧盟扩员方面的作用和活动，因为欧洲理事会的组成人员拥有最高的政治权力来决定是否扩员，进而研究欧盟扩员与内部改革的联系、相应地地缘政治动机及扩员对成员国的影响。

欧盟扩员下的欧洲理事会与首脑峰会

欧洲理事会峰会是欧盟决策过程中最引入注目的活动之一，汇聚了欧盟现有的27个成员国的国家元首或政府首脑及欧洲理事会主席、欧盟委员会主席和高级代表。尽管学界对欧洲理事会在欧盟决策中突出作用的研究兴趣与日俱增，但迄今为止只有少数研究集中于欧盟扩员背景下欧洲理事会的行动何如。Alexandrova分析欧洲理事会历年议程时发现，欧盟扩员议题的数量占据很大比重，有学者分析欧洲理事会的五种理想典型角色，其中提及欧洲理事会对欧盟身份的决定作用。现有文献对欧洲理事会处理欧盟扩员的细节问题研究也较少。本文关注欧盟扩员的条约基础与欧洲理事会的关系，包括欧洲理事会聚集成员国领导人的特殊构成、一致性原则与候选国资格条件的考量，并论证了欧洲理事会在其中的作用远远超过正式的条约基础。

对于欧洲理事会的决策因素，本文认为地缘政治考虑是欧盟扩员下领导人的重要动机，地缘政治因素将会带来压力和动力双重影响。就压力而言，欧盟周边地区突发事件，如政治变革或战争等外部冲击要求欧洲理事会的领导人（重新）确定立场并作出政策回应；在动力方面，领导人倾向于寻求通过欧盟扩员来积极促进欧盟本身的地缘范围和影响力。在欧盟扩员议题上，成员国领导人既要考虑欧盟扩员的影响，又要关注扩大—深化联系，关注欧洲理事会自我设定的欧盟内部改革目标。

为评估领导人对欧盟扩员的参与和立场，本文对1961年以来的欧洲理事会峰会决议进行了研究。决议总结了各国领导人商定的欧盟优先事项，是欧洲理事会发布的最权威、最具体的一类文件，可被视为最接近于反映欧盟在特定主题和特定时段的集体共识。由于决议是协商一致通过，本身通常无法反映理事会成员之间的太大争议。同时，地缘政治动机对内部审议的影响较难捕捉。以上缺陷在本文的研究可通过其他因素和措施进行弥补，包括欧洲理事会决议本身的可分析性、专业文献对背景信息的补足背景及其他资料对确认欧洲理事会争议议题的补充性。

本文运用传统政策周期的三阶段——准备、实施与结束三部分研究四个主要案例。首先，在准备阶段，欧洲理事会依据具体的地缘政治现状确立具体的“扩员主义”框架内容，以反映欧盟的国际环境与地缘政治背景下扩员的必要性和可取性，同时系统评估民意对欧盟扩员的接受程度。在实施阶段，欧洲理事会主要负责监督欧盟与申请国之间的进程和谈判，在欧盟委员会这一行政中心外施加扩员政治方向与速度的影响。最后，在入盟谈判结束后，欧洲理事会就最终方案做出决定。在这一阶段，地缘政治动机不再突出，扩员对欧盟内部改革和具体施政措施的影响成为辩论的中心。

文章运用以下四个实证案例考察了在这一政策周期中欧洲理事会在欧盟扩员历史中的作用和活动。这其中既包含对欧洲理事会对欧盟每一次成功扩员的探讨，也包含欧洲理事会中的国家领导人如何处理扩大—深化联系的思考与对欧盟内部运作的关注。

扩大—深化联系：第一次北扩

20世纪60年代末至70年代初，欧洲共同体迎来了新变化。1969年4月法国总统戴高乐辞职，重燃了欧洲一体化（包括扩员）的热忱。1963年和1967年英国加入欧共体的申请都被戴高乐以成员国一致同意的要求投了否决票，1967年的罗马会议对欧洲一体化进行了首次深刻地探讨。在戴高乐看来，英国成为美国在欧洲施加影响的门户的可能性极大，且欧共体在农业和预算方面业务尚不完整，并非一体化的好时机。

戴高乐的继任者蓬皮杜对欧共体的一体化倡议及英国加入持更为开放的态度。法国动机的转变成为这一时期扩员的先决条件：对内，法国开始将英国视为潜在盟友，并与经济崛起的德国抗衡；对外，越来越多的欧洲国家渴望纳入欧共体，提升知名度和影响力。在1969年底的海牙会议，蓬皮杜与其他领导人在扩大欧共体上达成了共识，同时对共同农业政策等欧共体内部问题做出了相关举措。1970年《卢森堡条约》通过后引发了第一次加入欧共体谈判热潮，此后法国积极推进申请国加入欧共体的规则和程序完善。

英国加入欧共体的趋势为其他国家的申请创造了重要条件。丹麦和爱尔兰两国与英国经济联系密切，认为同英国加入欧共体有利于自身发展。对于挪威来说，国内民族立场和对欧共体超国家经济政策的担忧引发了民意的反对。与后来的入盟回合不同，该轮北扩申请国本身的政治和经济状况并未给欧共体造成重大担忧。1972年，入欧共体谈判结束，该年的巴黎峰会就经济和地区政策列出了一系列深化一体化的目标，体现了欧洲一体化的进一步深化，

第一轮欧共体的北扩展现了与欧洲理事会和共同体机构发展的有趣方面。尽管欧洲理事会对新成员国的加入发挥了重要作用，但是其工作存在严重缺陷，例如此时欧洲理事会内部的分歧导致其对欧洲一体化的重要方面（欧洲货币联盟、欧洲联盟）的呼吁仍未实现，在欧共体机构中创造和增加自有资源是欧洲理事会的重要议题。另一种地缘政治推动力将成为突破这一缺陷的重点。

从专制到民主：南扩地中海国家

20世纪70年代中期后，南欧国家加入欧共体的前景日渐明朗。希腊、葡萄牙和西班牙完成了从独裁政权向民主政权的变革，并申请加入欧共体。三国领导人都将加入欧共体视为实现国际地位回升、稳定政局和促进经济现代化发展的手段。欧洲理事会在1978年布鲁塞尔峰会上讨论了吸纳南欧国家的问题，各国领导人在会议上强调了三国入共同体对欧洲民主政治的意义，促进加强民主的地缘政治理念成为扩员南欧国家的主旋律。由于希腊经济条件较为落后，委员会对希腊采取了更为谨慎的态度。欧洲理事会也认识到三国加入欧共体带来的负面经济影响。总体上，欧洲理事会一方面寻求稳定、加强申请国民主特征，另一方面坚持平行谈判，对成员国的经济问题进行了条件谈判。1981-1983年的三次欧洲理事会峰会上，各国领导人对葡萄牙和西班牙加入欧共体后进行的农业改革和经济问题进行了不同程度的磋商和准备，对共同体扩大起到重要的引导作用。

本次欧共体南部扩员的平均经济水平较低，现任成员国领导人将巩固欧共体视为主要事项，这一时期经济条件成为其扩员的重要考量。值得关注的是，欧洲理事会新的、更异质的组成本身是先前扩大的结果，先前的谈判和解决措施往往会对后续机构发展的入盟谈判产生影响。1984年欧洲理事会峰会上，英国的预算问题得以谈判解决，为西、葡二国的加入扫清了障碍，两国最终于1986年加入欧共体。尽管委员会对南欧申请国不良的经济表现和欧共体财政表示担忧，但巩固民主的地缘政治理念占据了欧洲理事会的上风。

中立国的加入：第二次北扩

这一轮欧共体扩员的申请国经济发达、政治稳定，曾是欧洲自由贸易联盟（EFTA）的成员国，熟悉欧共体现行政策和程序。20世纪80年代末起，欧共体（欧盟）与EFTA的部分成员国进行了谈判。

奥地利、芬兰和瑞典秉持军事上中立不结盟，冷战结束后这一政治立场不再被视为入盟障碍。挪威和瑞士入盟需全民公投。苏东剧变为特征的地缘政治变化使本轮北扩成为可能。1991年12月《欧洲联盟条约》为欧盟扩员提供了新的条约基础。随着欧洲经济区协议谈判的进行，1992年里斯本欧洲理事会峰会的成员国领导人认为EFTA国家入盟的条件基本满足，并敦促欧盟其他机构加快必要的扩员准备工作。

与此同时，欧洲理事会提出，欧盟内部改革要考虑到成员国数量增加带来的挑战。1992年的里斯本会议上，欧盟委员会分析了新成员国的加入对单一市场、单一货币与共同外交和安全政策的影响。在“扩大和深化”一章中，欧盟委员会指出，入盟谈判必须以能够加强欧盟的方式进行，扩员不能以放弃、削弱欧盟的作用和深入发展为代价。考虑到即将进行的东扩（见下文），欧盟委员会提出了一套申请国对欧盟制度接受程度及执行的有关标准。

在本次欧盟北扩中，欧洲理事会领导人不仅向其他欧盟机构发出指示，而且还为申请国加入欧盟设定了具体日期。与之前几轮扩员相比，由于新成员国经济实力、民主和监管标准较高以及欧洲经济区协定谈判基础的推进，本次扩员较为迅速且争议较少。这一时期的地缘政治变化为欧盟的扩员打开了机遇之窗，新的北欧国家的加入又为欧盟这一时期的运转和巩固提供了重要的政治和财政支持。

摆脱冷战：大爆炸式东扩

20世纪90年代，欧共体（欧盟）向中东欧（CEE）的扩张面临重重挑战。一是因为冷战结束后中东欧国家经济政治脆弱，对欧盟的政策和程序熟知程度低；二是扩员的幅度、扩员数量和规模前所未有。学界强烈关注地缘政治因素对本轮东扩的影响，事实证明地缘政治因素确实是此次东扩的重要考量。欧共体（欧盟）最初倾向以合作式的灵活联合取代纳入中东欧国家成为正式成员资格，后因认识到中东欧国家入盟对地区稳定和统一的意义而放弃这一想法。

在准备阶段，欧盟进一步完善了入盟标准和内部体制审议。1993年6月，欧盟通过了哥本哈根标准作为申请国入盟的条件。1994年6月科孚岛会议上欧洲理事会成立了“反思小组”，负责研究扩员背景下体制的有效运作。由于全体一致的需要和对国家利益的严格坚守，欧盟扩员背景下的复杂协议无法有效提高效率。

然而，到90年代中期，欧盟东扩趋势已不可逆转。1995年马德里欧洲理事会的决议指出，欧盟东扩既是政治需要，亦是确保欧洲大陆稳定安排、提升经济增长和普遍福祉的历史机遇。尽管此时的欧盟内部改革面临诸多困难，但欧洲理事会领导人依旧将扩员和深化紧密联系起来。1997年卢森堡会议启动了10个中东欧国家的入盟进程，2000年尼斯会议确立完成中东欧国入盟的具体日期。欧洲理事会针对不同的国家经济政治条件现实制定了分段东扩的策略。本轮东扩对欧盟内部改革和调整的要求是前几轮入盟所不具有的。欧洲理事会集中讨论并敦促欧盟委员会提高欧盟运作效率，后续的一系列改革如多数表决都围绕着提升内部机构效率所展开。同时，欧洲理事会对资金问题达成协议，为欧盟东扩扫清了重要障碍。从2003年4月到2013年7月，中东欧国家相继入盟，欧盟东扩基本完成。

这一时期，尽管申请国的民主和经济状况不甚突出，但欧盟对于地区安全和稳定的地缘政治需要再次占据上风。与此同时，虽然欧盟体制和内部改革有所前进，但实际的深化程度并未完全达到欧洲理事会的要求。

另一种地缘战略需要？包括乌克兰在内的当代扩员讨论

东扩完成后，欧盟扩员的意向转为如何提高欧盟内部的凝聚力与应对危机，这与欧盟面临的外部和内部挑战包括欧元危机、移民危机、英国脱欧等紧密相关。然而，在2022年俄乌冲突爆发后，吸纳乌克兰、西巴尔干国家的扩员事项又重新提上日程。2022年6月欧洲理事会授予乌克兰和摩尔多瓦以欧盟候选国的地位，并论证了格鲁吉亚入盟前景，同时欧洲理事会再次明确了欧盟扩员和深化自身发展的联系，呼吁为欧盟的未来扩员做好准备。对于欧盟的这一转向，学界认为俄乌冲突的地缘政治因素成为欧盟战略考量的重心。2023年12月欧洲理事会决定对乌克兰和摩尔多瓦开展入盟谈判，并确认了西巴尔干国家的入盟前景。目前尚不能完全确定俄乌冲突的局势走向，也无法完全判断这一地缘政治动因对后续入盟谈判的影响。

欧洲理事会中的国家领导人拥有最高政治权威，而且有能力和意愿指导欧盟的决策，是推动欧盟扩员的关键行动者。他们通过确定扩员申请国和制定相关标准来实现这一目标，同时跟进扩员进程，向欧盟其他机构发出指令，设定明确期限。本文研究了欧洲理事会领导人为何以及如何反复扮演启动和塑造欧盟扩大的角色，关注到地缘政治动机以不同的形式、在不同的程度上发挥着作用，通常与其他因素并存，但有时也会超越其他因素。因此，尽管偶尔会出现“扩员疲劳症”和内部分歧的迹象，但欧洲理事会一直是欧盟“扩大”和“深化”这一关键特征的主要推动者和把关人，也会在后续的发展中加强“扩大”和“深化”联系。

可以预见的是，在后续的欧盟扩员中，欧洲理事会将地缘政治动机与欧盟扩大和深化的适当平衡结合起来。前几轮欧盟扩大的经验教训表明，理事会的各国领导人之间似乎需围绕申请国的条件、对财政有重大影响的欧盟政策问题以及个别现有成员国的特殊国家关切进行综合性的谈判。

译者评述

本文以俄乌冲突下欧盟扩员为研究背景，论述了欧洲理事会在欧盟历史上四次扩容的行动与作用。文章的主体结构较为清晰，以“准备—实施—结束”三阶段研究欧盟扩员中欧洲理事会的作用，展现了不同时段、不同地缘政治理念下欧洲理事会在“扩大”和“深化”的联系中把控扩员节奏，平衡内部利益与外部战略需求的重要角色。

不论是长达十年的“扩员疲劳”还是当前扩员进度的“猛踩油门”，本质上都是欧盟在寻求新一轮扩大—深化联系的平衡。在不同的欧盟扩容时期，这一平衡体现在对申请国不同的政治经济条件的衡量和谈判标准的让步与完善。随着当前俄乌冲突的持续与全球经济的新一轮震荡，欧洲理事会是否继续考虑以吸纳乌克兰和西巴尔干国家成为维护欧洲安全的政治工具，是欧盟改革和应对内外部危机的重要一步。

词汇积累

widening-deepening link

扩大—深化联系

CAP (Common Agricultural Policy)

欧盟共同农业政策

Budgetary imbalances

预算失衡

Delors package

德洛尔计划

Copenhagen criteria

哥本哈根标准

译者：李欣，国政学人编译员，天津外国语大学国际关系学院国际组织与全球治理专业。