特稿丨深化法治领域改革需把握的着力点

摘要：法治是中国式现代化的重要保障，是全面深化改革的轨道遵循。党的二十大把法治和中国式现代化紧密结合起来，对“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”作出重大决策部署。党的二十届三中全会把“坚持全面依法治国”作为进一步全面深化改革必须贯彻的一项重大原则，提出“在法治

党政干部关注的重大理论和现实问题·2025（三）

【作者简介】李林，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院大学法学院特聘教授、法学研究所研究员

法治是中国式现代化的重要保障，是全面深化改革的轨道遵循。党的二十大把法治和中国式现代化紧密结合起来，对“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”作出重大决策部署。党的二十届三中全会把“坚持全面依法治国”作为进一步全面深化改革必须贯彻的一项重大原则，提出“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一”，明确了法治在保障中国式现代化、推进全面深化改革中的重要地位和作用。2024年10月29日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调“以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革”，为深入推进全面依法治国、不断完善中国特色社会主义法治体系指明了方向。以改革之力完善法治，应抓住关键着力点，深化法治领域改革，从而为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力法治保障。

一、抓住“改革”这个关键，处理好改革和法治的关系，在进一步全面深化改革的实践进程中推进法治建设

改革是决定当代中国命运的关键一招，是推动我国法治蓬勃发展的强大动力。在以进一步全面深化改革推进中国式现代化的背景下加强社会主义法治建设，完善我国法治体系，必须处理好改革和法治的关系。从法治理论上看，处理好改革和法治的关系，是习近平法治思想对新时代在法治轨道上统筹推进进一步全面深化改革和全面依法治国作出的重大原创性理论贡献。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上发表重要讲话，首次提出“改革和法治相辅相成、相伴而生”“在法治下推进改革，在改革中完善法治”等原创性理论，深刻回答了人们在改革和法治关系上存在的理论困惑、破解了认识误区，为新时代处理好两者关系提供了根本遵循。2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上的重要讲话中，从坚持全面依法治国新理念新思想新战略的高度，提出要坚持处理好全面依法治国的若干辩证关系，其中之一就是“要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”。2024年10月，习近平总书记强调，“改革是一项系统工程，需要讲求科学方法，处理好方方面面的关系”，从方法论的高度不仅把“坚持改革和法治相统一”作为进一步全面深化改革需要统筹处理好各种关系中的首要关系，而且把“在改革中完善法治”的原则性要求，与时俱进地发展为“以改革之力完善法治”的决策部署，明确了“完善法治”的科学方法和实施路径，创新发展了习近平法治思想关于改革与法治关系的重大理论。

从法治实践来看，统筹处理好改革和法治的关系，实现改革和法治相统一，必须突破保守思维定式和僵化观念的束缚，以进一步全面深化改革的新理念新思想来设计法治、布局法治；必须坚持守正创新，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，顺应时代进步新趋势、实践发展新要求、人民群众新期待，以进一步全面深化改革的新举措新方法来完善法治、推进法治；必须坚持问题导向、目标导向和创新导向，统筹推进法治理论创新、法治实践创新、法治制度创新、法治文化创新，以进一步全面深化改革释放的强大力量来完善法治、建设法治，更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用，以更加健全完善的中国特色社会主义法治体系为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供有力法治保障。

二、抓住“系统”这个关键，深化法治领域改革，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对改革的规律性认识，形成内涵丰富、体系完备、方法科学的改革方法论，推动许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，引领全面深化改革事业取得历史性成就。党的二十届三中全会总结以往成功经验，明确提出进一步全面深化改革要坚持系统观念、更加注重系统集成，增强改革系统性、整体性、协同性。深化法治领域改革是进一步全面深化改革的重要组成部分，必须牢牢抓住“系统”这个关键予以推进。习近平总书记指出：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”（习近平：“坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障”，《求是》2021年第5期）当前，法治领域存在的一些突出矛盾和问题，一个重要原因在于改革还没有完全到位，法治领域某些改革还缺乏系统性、整体性、协同性。要坚持以习近平法治思想为引领，坚持党对全面依法治国的领导，加强党中央层面的顶层设计和统筹协调，更加注重以系统观念、系统思维、系统方法推进中国式法治现代化、深化法治领域改革、完善中国特色社会主义法治体系。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，加快推进涉外法治建设，着力解决好法治领域的突出矛盾和问题。

法治是政治和政策的集中体现，法治领域改革本质上属于政治体制改革范畴，具有鲜明的政治属性。完善我国法治体系必须坚持正确方向、站稳政治立场。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，必须牢牢把握中国特色社会主义这个定性，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。习近平总书记强调：“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，必须是扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的法治体系，不能被西方错误思潮所误导。”（习近平：“坚持走中国特色社会主义法治道路更好推进中国特色社会主义法治体系建设”，《求是》2022年第4期）“法治领域改革政治性、政策性强，必须把握原则、坚守底线，决不能把改革变成‘对标’西方法治体系、‘追捧’西方法治实践”（同上），决不能走西方“宪政”“三权鼎立”“司法独立”的路子。

三、抓住“完善”这个关键，推进我国法治体系建设，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家

党的十八届四中全会明确提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。习近平总书记明确指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”（习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第93页）我们党抓住法治体系建设这个总抓手，推动中国特色社会主义法治体系建设取得历史性成就。但也要看到，目前我国法治体系还存在“四不够”“一明显”的短板和不足，即法律规范体系不够完备，重点领域、新兴领域相关法律制度存在薄弱点和空白区；法治实施体系不够高效，执法司法职权运行机制不够科学；法治监督体系不够严密，各方面监督没有真正形成合力；法治保障体系不够有力，法治专门队伍建设有待加强；涉外法治短板比较明显；等等。针对我国法治领域存在的主要问题和不足，必须通过深化法治领域改革、在改革中完善法治体系等途径加以解决。

从本质和战略上看，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安；从方法和策略上看，全面依法治国是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高，完善我国法治体系是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。这里的“完善”，既不是改朝换代的“革命”，也不是翻天覆地的“休克疗法”，而是在中国共产党集中统一领导下，通过积极稳妥“改革”或者循序渐进“变法”，使我国法治体系变得愈加健全完备。完善法治体系的总要求，就是要在更高水平上形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。与此同时，还要根据理论和实践发展的需要，不断丰富法治体系内涵，拓展法治体系外延，健全和完善涉外法治体系、国家安全法治体系、军事法治体系、经济法治体系、文化法治体系、社会法治体系、生态文明法治体系等相关领域和不同层次的法治体系，推动我国法治体系更加成熟更加定型。

完善法治体系，要处理好中国特色社会主义法治体系与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法（简称“新十六字方针”）的关系。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，第九部分的标题是“完善中国特色社会主义法治体系”，其改革决策部署的内容则是按照立法、执法、司法、守法、涉外法治等五个方面作出安排，而没有按照“法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，党内法规体系”五个子体系展开，这在理论逻辑上就涉及中国特色社会主义法治体系与“新十六字方针”的关系问题。有观点认为，我国法治体系与“新十六字方针”是有机统一的关系。这种解读并没有问题，但过于简单。从法理和学理上看，由五个子体系构成的我国法治体系，其划分标准、构成原理、内在联系、理论逻辑等基本上是“功能主义”的，即在党的全面领导下，坚持依法治国和依规治党相统一，按照法治创制、法治实施、法治监督、法治保障四项主要功能，加上“党内法规”，以“五个子体系”环环相扣、内在统一的理念结构，创造性设计和构建中国特色社会主义法治体系。功能主义构建法治体系的优长在于，法治环节清晰、流程连贯、相互支撑、整体有序。具体来看：一是能够更好体现法治的整体价值和系统功能，有利于实现法治的系统设计和高效运行，最大化发挥法治在治国理政中的重要作用；二是能够更好体现执政党的治国理政理念和治理追求，有利于实现政治和法治相统一、党的领导和社会主义法治相结合，通过法治途径把党的领导贯彻落实到治国理政全过程各方面；三是能够更好体现法治的实践导向、实施导向和结果导向，实现法治建设目标从新时期“形成法律体系”到新时代“建设法治体系”的重大转变，有利于推进法律法规有效实施，切实把“纸上的法律”变为“行动中的法律”；四是能够从法理学理上彰显习近平法治思想科学理论的重大原创性贡献，为推动马克思主义法治理论中国化时代化、构建中国自主法治知识体系提供有力支撑。但在具体实践中，按照我国法治体系五个子体系的结构布局作出规划安排，如《法治中国建设规划（2020—2025年）》，有时却难免存在责任主体模糊、任务职责交叉、贯彻执行乏力等现象。

依照立法、执法、司法、守法等结构主义原理形成的“新十六字方针”，其优长在于立法机关、行政机关、司法机关、社会组织和公民等各方面法治主体分工明确，立法、执法、司法、守法各环节任务清晰，各法治主体职责和权力/权利明确，能够较好实现法治主体各司其职、各尽其责、各办其事、分工合作，从而有力保证法律法规贯彻实施。但按照结构主义设计和实施“新十六字方针”，在实践中也容易出现各自为政、相互脱节、流程不畅、整体作用和系统效能受损等现象。因此，完善我国法治体系，需要把法治体系的功能主义与“新十六字方针”的结构主义深度结合、内在统一起来，形成功能结构主义（“法治体系”加“新十六字方针”）的中国特色社会主义法治体系理论，进一步夯实我国法治体系建设的理论基础。

四、抓住“良法”这个关键，深化立法领域改革，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

良法是善治之前提。习近平总书记明确提出，要使社会主义法治成为良法善治，强调“以良法促进发展、保障善治”（习近平：“在中央人大工作会议上的讲话”，《求是》2022年第5期），指出“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”（习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年出版，第20页），而是要以体现人民共同意志、符合经济社会发展规律、系统完备、科学规范、运行有效的“良法”治理国家和社会。党的十八大以来，我们持续加强中国特色社会主义法治体系建设，立法工作取得前所未有的成就。截至目前，我国共有现行有效法律306件、行政法规600余件、地方性法规1.4万余件，现行有效党内法规 3933件，以宪法和党章为核心的中国特色良法体系不断完善发展。

建设高质量的良法体系，是新时代立法的崇高追求，也是评价立法工作成效的重要标准。实现这个目标任务，应当聚焦立法实践中存在的“越权立法、重复立法、盲目立法”“法律法规缺乏针对性、实效性和可操作性”“立法质量和效率有待提高”等现象，针对“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”（习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年出版，第95页）等问题，全面推进立法领域体制机制改革。

党的二十大和二十届三中全会把“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”确定为立法领域改革的总要求，明确提出立法领域改革的重点任务。一是坚持依宪治国，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。二是完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，不断提高立法质量和效率。三是深入推进科学立法、民主立法、依法立法，增强立法系统性、整体性、协同性，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，加快制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法，编纂生态环境法典，完善监督法及其实施机制，修改监察法、出台反跨境腐败法，加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、风险防控等方面立法，加快发展新质生产力、数字经济、低空经济和碳达峰碳中和、人工智能、大数据等领域法律法规制度建设。四是推进立法领域体制机制改革，完善立改废释纂授权等立法机制，推进公民立法参与、优化民主立法程序、提升科学立法技术，完善和加强备案审查制度。

作为立法领域改革的配套措施，应当抓紧制定民主科学、可操作可评估的良法标准，使立法法确立的原则要求和人民群众的良法期待具体化、规范化、指标化；建立第三方独立评估立法质量的制度化、常态化机制，用科学方法和民主方式确保良法标准真正落地生根。

五、抓住“善治”这个关键，深入推进依法行政，率先突破法治政府建设

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”善治是良法的有效贯彻实施，是国家和社会治理的最高境界。建成法治政府是实现善治的关键和重点。我国法律体系中80%左右的法律法规由国家行政机关贯彻执行，公务员队伍中的80%左右是国家行政机关公务员。由这“两个80%”所决定，建成法治政府成为建设更高水平社会主义法治国家的关键，推进依法行政取得实质性成效成为深入推进全面依法治国的重点，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。当前在法治政府建设方面，既存在依法行政的制度体系不健全、行政执法体制不完善、行政争议解决机制不畅通、行政司法权威不够等体制机制问题，也存在行政决策合法性审查走形式，一些地方运动式、“一刀切”执法，以及执法不作为、乱作为、不规范等违背依法行政原则的问题。

针对上述问题加强法治政府建设，一是深入推进行政机关简政放权的自我革命，全面推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，加快建立有权、有能、有责、高效的现代政府体制，构建与市场化、法治化、国际化营商环境相匹配的行政治理体制。二是深化执法领域改革，全面推进严格规范公正文明执法，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度，健全行政复议体制机制，完善行政裁决制度，努力构建现代化高质量的行政执法体系。三是根据新发展阶段的特点，围绕推动高质量发展、构建新发展格局，加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。四是切实贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，用好法治政府建设评估指标体系，确保实施纲要提出的各项目标任务得以全面实现。

六、抓住“规律”这个关键，扎实推进公正司法，确保深化司法体制综合配套改革行稳致远

公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来，我们党高度重视司法体制机制改革，以司法改革作为新时代政法改革和法治领域改革的突破口，高歌猛进推动新一轮司法改革取得历史性成就。实践证明，开弓没有回头箭，司法改革不怕慢、就怕站、更怕退。当前要倍加珍惜来之不易的司法改革成果，以高度政治自觉防止司法改革进程的“折腾”“倒退”，以高度司法自信义无反顾推进司法领域改革。

习近平总书记强调：“完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律”（习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第148页）。坚持符合国情和遵循司法规律相结合，是进一步深化司法体制改革、健全公正执法司法体制机制的内在要求。在理念认知方面，要坚持和贯彻落实习近平法治思想关于司法改革的一系列新理念新论断新要求，避免理想主义、浪漫主义、激进主义等脱离国情和实际的观念影响司法改革深入推进，全面回归中国国情下的民主政治建设规律、经济社会发展规律和法治中国建设规律，深刻认识我国司法改革的政治本质、社会属性和法治特征，在进一步全面深化改革一盘棋的大格局中有序推进司法改革。

首先，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。其次，针对司法腐败案件集中暴露出权力制约监督不到位问题，加快构建规范高效的制约监督体系，坚决破除“关系网”、斩断“利益链”，让“猫腻”“暗门”无处遁形。健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。再次，深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。从次，坚持正确人权观，加强人权执法司法保障。完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度，建立轻微犯罪记录封存制度。最后，各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法、插手案件，以“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这个最高实践标准，评价和检验健全公正执法司法体制机制的改革成效。

七、抓住“人”这个关键，加快推进法治社会建设，筑牢法治国家的社会基础

全民守法是法治社会的基础工程。各级领导干部和全体公民是全民守法的主体，是法治社会建设的中坚力量。针对领导干部这个“关键少数”中存在的“不屑学法、心中无法，以言代法、以权压法，执法不严、粗暴执法，干预司法、徇私枉法，利欲熏心、贪赃枉法，口头讲法、行动违法”等法治观念淡薄乃至违纪违法犯罪等问题，针对部分公民中存在的“冷漠性尊法、被动性学法、选择性守法、功利性用法”等缺乏法治素养现象，针对某些立法执法司法制度设计中存在的“守法成本高，违法成本低”等体制机制问题，必须进一步深化守法领域改革，不断完善推进法治社会建设的制度体系。

首先，大力弘扬社会主义法治精神，全面传承中华优秀传统法律文化，深入开展法治宣传教育，不断提高全民法治素养，从制度体制上着力解决“关键少数”和公民遵宪守法的动力机制问题，分层次加强遵宪守法动力机制建设，筑牢因“恐惧”而遵宪守法的法治底线，优化因“功利”而遵宪守法的法治机制，形塑因“习惯”而遵宪守法的法治环境，培育因“信仰”而遵宪守法的法治文化。其次，健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革。再次，改进法治宣传教育，完善法治宣传教育领导体制和工作机制，完善和创新“谁执法谁普法”等普法责任制，完善公民法治素养监测评估体系，建立领导干部学法清单制度和考核评价制度，加强法治文化国际传播能力制度建设。最后，健全社会治理体系，完善社会治安整体防控体系，推进多层次多领域依法治理，全面推进社会治理和矛盾纠纷预防化解法治化，提升社会治理法治化水平，维护社会安全稳定。

八、抓住“弱项”这个关键，尽快补齐涉外法治建设短板，加快推进我国涉外法治体系和能力建设

涉外法治作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，事关全面依法治国，事关我国对外开放和外交工作大局。我国涉外法治建设中，既存在涉外法治和国际法治理论研究不够深入、涉外法治人才缺乏等“短板”，也存在涉外立法、执法、司法和法律服务制度体系等“弱项”，亟待解决。

习近平总书记深刻指出：“加强涉外法治建设既是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的长远所需，也是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的当务之急”（“习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调加强涉外法制建设营造有利法治条件和外部环境”，《人民日报》2023年11月29日）。党的二十届三中全会对加强涉外法治建设作出专门部署。推进涉外法治建设需抓好以下五个环节。第一，坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加快建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制，形成涉外法治工作大协同格局。第二，坚持立法先行、立改废释纂并举，强化涉外领域法律法规供给，提高涉外领域立法质量和效率，形成系统完备的涉外法律法规体系。第三，建设协同高效的涉外法治实施体系，提升涉外执法司法效能，推进涉外司法审判体制机制改革，建强保护我国海外利益的法治安全链。第四，积极发展涉外法律服务，健全国际商事仲裁和调解制度，培育国际一流仲裁机构、律师事务所。第五，积极参与国际规则制定，促进国际法治进步，以国际良法促进全球善治，助力构建人类命运共同体。