摘要：现代社会中,管理的重要性愈发受到重视。管理者通过制定计划、分配资源、控制流程等方式,在组织内部实现降低成本、提升质量和效率等目标。20世纪70年代末期,面对僵化和低效的公共行政体系,许多国家开始将企业管理的理念和手段引入政府管理之中,并由此渗入司法部门,以解决

现代社会中,管理的重要性愈发受到重视。管理者通过制定计划、分配资源、控制流程等方式,在组织内部实现降低成本、提升质量和效率等目标。20世纪70年代末期,面对僵化和低效的公共行政体系,许多国家开始将企业管理的理念和手段引入政府管理之中,并由此渗入司法部门,以解决司法案件激增和效率滞缓等问题,形成了司法领域的管理主义浪潮。在全球司法管理大背景下,我国的司法管理无疑具有鲜明的中国特色。在我国,司法管理不仅是司法机关内部组织设计时需要考虑的核心问题,同时也是司法政策落地实施时需要借助的重要力量。

一、检察案件质量评查的主体困境

(一)案件质量评查的功能定位

高水平管理可以促进高质效办案,检察业务管理现代化可以推动检察工作现代化。案件质量评查是检察业务管理的重要抓手,其实质是对已办结案件进行“质检”,筛选出合格或者优质的“检察产品”。检察机关可以借助案件质量评查,以对办案人员进行考评和奖惩为手段,规范司法行为,改进办案中的瑕疵和问题,提升检察机关整体或检察官个人的办案水平。案件质量评价制度是检察组织管理和检察权运行监督的重要基础。案件质量评查不仅监督办案质量,更发挥着导向和激励作用,可以引导和提升办案质量。案件质量评查工作能否有效开展,直接关涉检察工作能否实现高质量发展,关乎国家司法正义能否在更高层面上得到彰显。

2018年1月,最高人民检察院制定的《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》正式实施,标志着检察案件质量评查工作进入新阶段。该规定从基本要求、工作组织、评查方式、评查程序、评查标准等方面为检察机关案件质量评查工作提供了基本的规范依据。经过多年的探索,案件质量评查工作有了长足发展,积累了大量有益经验,这项工作也逐渐成为检察机关案件管理部门的“拳头产品”。但实践中,案件质量评查工作的开展仍然面临诸多困境,需要理论界和实务界深入探查,研究解决。

(二)案件质量评查的主体探析

案件质量评查工作在一些基本问题上还存在亟待厘清的难点,这主要集中在案件质量评查的组织工作上。案件质量评查工作在检察业务管理中的功能定位、案件质量评查的主体、案件管理部门在案件质量评查工作中的职能地位,都是规划该项制度未来发展方向前必须回答的基础问题。根据《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》第6条,案件质量评查工作应当在检察长的统一领导下,由案件管理部门、办案部门依照规定的分工组织开展。按照此规定,案件管理部门和办案部门都可以成为案件质量评查的主体。

然而,二者在组织开展案件质量评查工作时,各自存在不同的问题。对于办案部门而言,在评价案件质量时相当于“自我评价”,属于“既当运动员又当裁判员”,其客观性、中立性存有疑问,也难以回答“谁来监督监督者”的问题。由办案部门负责对自己条线案件的事后监督,既有失偏颇,又欠缺力度。对于案件管理部门而言,其虽与办案部门相互独立,在中立性上有所保障,但案件管理部门并不参与日常办案,其对案件质量评查的专业性可能有所缺乏,不仅案件质量评查本身的质量不易保证,并且作出的评查结果也难以服众。

(三)“知识—权力”维度下的案件质量评查困境

案件质量评查主体的矛盾主要呈现在两个方面,即知识和权力。在权力层面,案件质量评查是一种权力行使,评查的主体和结果必须具有权威性,而当前无论是办案部门还是案件管理部门,在案件质量评查工作上的权威性均有不足。除此之外,案件质量评查的另一个关键是知识。大体上看,案件管理部门主要具备的是管理技能,而案件质量评查所需要的专业知识主要由办案部门掌握。办案部门对这些知识的“垄断”导致案件管理部门的“权力”进一步削弱,造成案件质量评查的有效性和实质化程度较低。

鉴于案件质量评查工作面临的“知识—权力”二重困境,有必要引入外部理论予以分析和阐释。根据福柯的“知识—权力”理论,权力并不是一种实体,而是一种人际关系,具有不确定性、弥散性和流动性,权力无处不在,形成一张纵横交错的关系网,人们在这张网上流动。福柯的权力理论本质上是一种“动态学”。在权力与知识的关系上,二者是相互联系而不孤立的。权力是创造知识的本源,知识由权力产生,而知识反过来又产生了权力功能,进而起到巩固权力的作用。这一理论对重新省思案件质量评查工作具有重要的借鉴意义。

二、权力维度:检察案件质量评查权的集中统一行使

案件质量评查工作带有极强的权力属性,这可以在评查内容和评查效力中一览无余。从评查工作内容的性质上看,包括两个意涵,“评”就是评价,“查”就是检查。主流观点一般认为,“评查”二字的重点应当在“查”。《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》确立了常规抽查、重点评查、专项评查三种评查方式,其逻辑也是如此,即强调质量抽检和重点领域的检查。也有观点认为,案件质量评查重心应当在“评”,也就是为案件评定等级。具言之,案件质量评查应当是“评”和“查”的有机统一,其重心应当是在常规的“评价”上,而“查”则是一种在有需要时开展的特殊专门性活动。“评”是评价他人的办案工作质量高低,给定等级。“查”是对他人办案是否有错误或瑕疵进行检查。无论重心何在,“评”和“查”都呈现出明显的权力属性。

(一)案件质量评查的权力属性及其窒碍

由于案件质量评查工作带有强职权属性,只有在评查主体具有较高的权威性时,这项工作的开展才不会存在重重障碍。多数情况下,案件质量评查工作由案件管理部门承担或者组织。案件管理部门作为检察业务管理的主责部门,被视作检察业务工作的中枢,扮演着贯通上下左右、有效联络各方的角色,地位和重要性在不断提升。特别是案件管理部门通过业务数据分析研判,在检察机关领导决策中扮演了更重要的角色。然而,毋庸讳言,在检察系统中,案件管理部门及其人员长期处于边缘化地位,在基层检察机关尤为如此。与其他业务部门相比,案件管理部门在人员配备、技术支持等方面均有短板。检察机关内设机构改革后,基层检察院通常没有专门负责案件管理的部门,原先的案件管理部门与其他部门合并,成立综合业务部门。该部门除了负责案件管理之外,还负责法律政策研究、控告申诉、检察委员会办事机构、信息公开、司法警察管理等多重职能,事多人少,人力资源匮乏,且以聘用制人员居多,少有员额检察官。此外,地方检察机关案件管理人员流失比较严重,优秀人才大多流向了办案一线。笔者在调研访谈中发现,优秀的检察人才或者择业的高校毕业生都不愿意被分派到案件管理部门或者从事案件管理工作。

案件管理人员本就处于较为弱势的地位,在案件质量评查时碍于同事之间的关系和情面,自然不愿意作出“得罪人”的决定,多抱有“应付了事”的心态,致使案件质量评查工作流于形式。许多地方检察机关的案件管理人员在评查时不敢“碰硬”,而是挑选一些简单、没有争议的案件进行评查。案件评查内容选择的多数是案卷装订不规范、文书格式评查及错别字、案卡填录错误等浅表性问题,案件质量评查沦为“走过场”。一些基层检察院一年常规评查的案件没有发现任何问题,还有的检察院几乎所有案件都被评定为优质案件。实践中,案件质量评查的结果经常招致承办检察官、办案部门其他人员的异议。为了维持关系,避免冲突,一些案件管理人员在评查时与承办检察官私下沟通,以求达成合意,尽可能不在评查报告中写明问题。案件质量评查工作经常陷入不被认可和理解的境地,有的人说是“事后诸葛亮”,于事无补,有的人说是“自己人搞自己人”“没事找事”。这也说明,案件质量评查在组织层面还未树立权威。

(二)案件管理部门专责机关定位的确立

鉴于办案部门对案件质量展开“自评”客观性不足,必须由独立机构对案件质量进行“他评”,而案件管理部门及其所属人员就是相对理想的适格主体。案件质量评查的权力应当集中统一行使,由案件管理部门专门组织开展案件质量评查工作。为提升评查的权威性,可以提级评查,由上级检察机关案件管理部门组织案件质量评查工作。不少基层检察机关没有专门的案件管理部门,负责案件评查工作的通常只有一人,并且身兼数职。在此种情况下,想要对案件进行大范围的实质化评查实属强人所难。

鉴于数字时代,案件管理工作在检察业务态势分析、业务数据研判等方面有了新的发力点。全国检察业务应用系统也在推进数字案管建设,新搭建的系统可以一键生成各地检察机关业务分析报告,使检察决策更具科学性和专业化。案管数据与司法业务的融合,可以激活“沉睡”的办案数据,让数据“会说话”,让司法可视化,检察业务数据分析等事务的工作量将不断攀升,因此,基层检察机关有必要成立专门的案件管理部门,这也符合数字时代的发展趋势。

与此同时,地方检察机关案件管理部门也在探索提升案件质量评查权威性的路径举措,如尝试引入第三方机制。一些地方检察院会适时邀请公安机关、法院及党委政法委、人大等相关部门参加,还有的检察院邀请专家学者、律师参与案件质量评查。但这种方式本质上是一种检察机关的“卸责机制”,对案件质量评查的专业化和实质化并不会产生太大助益,并且会带来案件管理人员或者评查人员定位模糊、职权不清等问题。因此,由案件管理部门统一行使评查权,而不是将权力“外包”,更为妥适。

将案件管理部门定位为案件质量评查的专职部门,还可以扭转当下案件质量评查工作的组织开展缺乏常设性机构的问题。目前检察机关在进行案件质量评查时,通常组成临时的评查小组,评查工作结束,评查小组随之解散。这不利于评查标准的统一把握和评查机构的权威性、延续性。此外,应当赋予案件管理部门对案件评查结果认定的决定权。当下的普遍做法是由评查小组提出初评意见后,报检察长或检察委员会决定。案件管理部门在其中扮演的更多是组织者和服务者的角色。今后,应当由案件管理部门统一组织案件质量评查工作,并且有权对案件是否为优质案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件作出最终认定。

(三)案件质量评查的数字赋权

在案件质量评查中,案件管理部门可以更多依靠数字系统构造权力运行机制。当下最高检打造的数字案管系统就包含了数据质量一键核查、流程监控一键推送、案件质量一键评查、注水数据一键探究等与案件质量评查相关的模块。在数据质量一键核查模块和流程监控一键推送模块中,系统可以自动碰撞和分析案卡、文书、报表内的数据,比对监控规则和办案流程之间的信息异同,筛查和发现办案数据和流程上的问题,并向检察官和案件管理部门反馈。在案件质量一键评查模块中,系统可以自动对程序性问题进行评查。如果各方对案件的处理没有异议,则可以一键评查生成报告。目前,检察机关80%以上的案件都可以通过自动评查的方式实现。我国的犯罪结构在近二十年间发生了显著变化:根据最高检公布的数据,我国2022年起诉杀人、抢劫、绑架等暴力犯罪人数为近20年来最低,严重暴力犯罪起诉人数占比由1999年的25%下降至2022年的3.9%,判处有期徒刑三年以下的轻罪案件占85.5%。在此背景下,大部分案件不存在太多异议,不需要一一进行人工核查。案件流程性问题可以由系统发现,文书也可以通过系统生成或核查,如此案件管理人员可以将精力集中在事实认定、法律适用等重要问题的判断和评查上,从而避免案件质量评查“隔靴搔痒”,提升评查的实质化,以此增进权威性。

此外,人工智能和算法系统可以构成一种新型的“技术权威”。人们的决策更多地依赖计算机,认为系统可以作出更加客观和准确的决定。上述系统均由最高检案件管理办公室牵头研发,其技术标准和计算规则经由理论和实务专家统一制定和审核。因此,在设计完备的情况下,智能系统在发现和认定问题时更容易被办案人员所接受。当然,权威性的来源是更专业和准确的认定规则,案件管理部门应当对所有统计口径和评查细则进行公开。数字系统权威性的构建不能走“刑不可知,则威不可测”的路径,应当摒弃神秘主义。由系统而不是案件管理人员指出办案人员的错误或瑕疵的另一个优势在于,案件管理人员可以隐藏在系统背后,由系统充当案件管理人员与办案人员之间关系的“缓冲带”以及异议指责的“挡箭牌”。

本文系最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察业务管理制度比较研究》(GJ2023B16)的阶段性研究成果。作者:中国人民大学吴玉章高级讲席教授,最高人民检察院检察案件管理研究基地主任 陈卫东

来源：安徽淮南检察